Publicatie Europa

Europa en Schiphol vergeleken; Breed, Breder, 't Breedst?

De brede discussie die thans gevoerd gaat worden over “Europa” doet veel denken aan de discussies over de “Toekomst van de Nederlandse Luchtvaart-Infrastructuur” (TNLI) die eind vorige eeuw werd gevoerd, zeker als in 2005 weer primaire fouten lijken te zijn gemaakt. De auteur trekt een vergelijking om mee te nemen in de komende breed maatschappelijke discussie.

Breed maatschappelijke discussie; innoveren in debat en leren uit het verleden

Het referendum over de Europese Grondwet van 1 juni 2005 vertoonde belangrijke tekortkomingen, zo weet de referendumcommissie ons nu, ruim 3 maanden later, te vertellen. De veelbesproken breed maatschappelijke discussie die binnenkort in de Kamer wordt besproken moet –vanuit een onafhankelijke invalshoek en organisatie- uitkomsten bieden die uitstijgen boven mogelijke “nee om de nee stemmingmakerij”- of de positieve tegenpool “ja want ’t zal wel goed zijn voor ons”-stemmen.

Een discussie is nodig waarbij de meningen van de burgers door een onafhankelijke organisatie wordt gepeild. Nu moet broodnodig worden gekeken of geleerd is uit het verleden om angst voor of daadwerkelijke uitsluiting en stemmingmakerij die buiten de inhoudelijke discussie staat te voorkomen.

Interactieve beleidsvormen 1986-2006

Vijfde baan versus TNLI

De TNLI-discussie betrof een gevoelige discussie waarbij veel groepen en burgers bij en ver buiten Schiphol konden praten over Schiphols’ expansiemogelijkheden. Deze discussie werd vergeleken met de discussie Proces vijfde baan Schiphol die vanaf 1986 speelde en veel weerstand kende door het rijkelijk laat betrekken van (actie)groepen bij inspraak en schijngestalten van inspraak of zelfs de nulkommanulvariant.

Lessen proces 1; tegenstellingen, verdeling, laat en niet betrokken

Het rollenspel waarin actoren hun doelen zoeken en interacteren in een wisselende samenstelling gaf in het Proces vijfde baan een tweedeling aan in respectievelijk een mainport- en een milieucoalitie. De mainportcoalitie is te typeren als een inhoudelijke coalitie. Perifere actoren hadden maar weinig mogelijkheden om vraagstukken in te brengen aangezien zij in beperkte mate in het overleg waren vertegenwoordigd. Belangengroepen werden vooraf nauwelijks gekend in of betrokken bij de overlegronden. Dit was mede de oorzaak van het feit dat het voorontwerp PKB deel 1 niet kon rekenen op voldoende draagvlak en blokkades optraden. Door onbekendheid met de totstandkoming van beleid in het vooroverleg en een informatieachterstand in het algemeen, werden beleidsvoornemens moeilijk door de achterban geaccepteerd en er had geen gezaghebbende besluitvorming plaatsgevonden.  

Lessen proces 2; besluitvormingsvacuüm, tijdshorizon en “Niaby”   

De TNLI - discussie ging over de nut en de noodzaak van uitbreiding van de luchtvaart zonder feitelijk een locatie in de mond te nemen, dit om “Nimbygedrag” (not in my backyard) te voorkomen en “Niabygedrag” (not in any back yard) wellicht te veroorzaken. Het Proces TNLI geeft blijk van een andere samenstelling van doelstellingen en deelnemers. Dit proces beantwoordde meer aan de toenadering van actoren volgens het pluricentrische perspectief, waarin participanten binnen het gezamenlijk overleg kennis konden nemen van de afhankelijkheden en wederzijdse belangen. Deze open beleidsarena verschafte overwegend ruimte aan perifere actoren. Deze brachten in dit onderdeel van de nut- en noodzaakdiscussie hun doelen en motieven voor het voetlicht en probeerden waar mogelijk in interactie de kwaliteit van elkaars argumentaties aan te scherpen.

De discussie vond plaats zonder politiek-bestuurlijke inbreng. Deze werd gemist daar geen duidelijke overdrachtsregeling van de resultaten naar volgende procesfasen en beleidsniveaus werd geboden. Door schijngestalten van openheid leek weinig ruimte voor interactie tussen de politiek-bestuurlijke beleidsarena en deelnemers geboden in het “kernproces”. Bovendien was de tijdsspanne te beperkt om volledigheid te benaderen en recht te doen aan een uitwisseling van de meningen van belangen- en bewonersorganisaties op grond van de belangrijkste uitkomsten van onderzoek. Een herhaalbijeenkomst (inhaalronde) bracht enige verlichting.

Geleerd van de vorige eeuw?

Bovenstaande vraag kunnen we positief beantwoorden; het TNLI proces -als geheel- deed meer recht aan veranderend gedrag m.b.t. het in interactie inventariseren van oplossingen en problemen (dilemma’s) bij belanghebbenden en het streven naar consensus. De interactieve beleidsvorming beantwoordde beter aan de kernproblematiek bij besluitvorming rond complexe projecten. Politiek leren geeft te kennen of oplossingen voortkomen uit het meer delen van visies en perspectieven. Politiek leren komt tot uitdrukking in veranderingen van de doelstellingen van beleid en de deelname van actoren. Een open kernproces volgde als reactie op een gesloten en unicentrische voorbereiding van het Proces vijfde baan. Door niet alleen na conflictsituaties instrumenten in te zetten maar vroegtijdig belangen in kaart te brengen van de vele belangen(organisaties) is sprake van politiek leren. Duidelijk is geworden dat besluitvorming niet langer gebaseerd kon worden op een voorbereiding binnen een selecte voor de uitvoering verantwoordelijke groep. De acceptatie van beleid en draagvlakvorming spelen nadrukkelijker een rol.

“Tijdskrapte” en “Participatiegebreken” spelen ook in 2005 een belangrijke rol gezien de fnuikende conclusies die de referendumcommissie zelf moest trekken. Mede door de krappe tijdsplanning van de dialoog bleven in de vorige eeuw tastbare resultaten in de vorm van finale afwegingen van deelnemers uit en onzekerheid omtrent de toekomst en de toegevoegde waarde van de luchtvaart aan de Nederlandse economie werd in beide processen als argument aangehaald voorlopig niet te kiezen voor een nieuwe- of tweede nationale luchthaven: een strijdpunt dat al speelt sinds drie decennia en het kabinet besloot begin 1998 tot het toestaan van 100.000 extra vluchten op Schiphol.

Door gebrek aan tijd en afdoende participatiemogelijkheden –geen oorlogskas- was deelname aan het Europa debat anno 2005 beperkt tot “uitgenodigd worden om mee te doen aan een programma of politiek café” en wellicht daardoor ook eenzijdig gericht: want hoe kom je met een beperkt budget tot een flinke  uitstraling van je boodschap?  Door net als Calimero gebruik te maken van emoties en gevoelens, naast of zonder inhoudelijke frases. En dat lijkt met 62% tegenstemmers en een opkomstpercentage van 63 % prima gelukt voor de nee-kant. 

 “Referendumcommissie” en het kabinet betrokken in 2005 net als de “begeleidingscommissie” in 1997 belangengroepen in de voorfasen van besluitvorming. In 1998 was dat in antwoord op het als reactief te kenmerken Proces vijfde baan, en anno 2005 lijkt de breed maatschappelijke discussie een 2e variant (“herhaalbijeenkomst” is een vergelijking maar ietwat te licht woord) op het reactieve antwoord van 63% van onze kiesgerechtigden.

Interactiemomenten tussen belanghebbenden dragen bij aan inventarisering van percepties en belangen van de verschillende actoren. Het initiatief tot de maatschappelijke dialoog in het tweede, TNLI-proces, kan als cruciale beslissing worden opgevat m.b.t. de veranderende opvatting van de rol van de overheid. Deze veranderende rol en de verandering in samenstelling van het deelnemersveld, beantwoordde beter aan de gezamenlijke afstemming van doelen en een gezamenlijke definitie van de meest elementaire dilemma’s en de veranderende verhoudingen tussen het bevoegde ministerie en de voormalige staatsondernemingen. 

Formaliteiten zonder formeel beslismoment, vlees nog vis

Nee is nee, maar niettemin… Daar de afsluiting van het “kernproces Schiphol” in 1998 geen formeel beslismoment betrof, kan de vraag gesteld worden welke de waarde het kernproces had kunnen hebben en wat de waarde van een “Nee tegen de kennelijke te lange Europavraag” in 2005 nu is. Het ontbreken van een overdrachtsregeling van bevoegdheden naar een latere fase wordt bij het huidige “Nee” als reden gebruikt om door te gaan discussiëren. De vraag is of dat ook bij een “Ja” had plaatsgevonden? Wie het weet mag het zeggen, in elk geval zijn ook nu geen onomkeerbare beslissingen genomen.

Empirisch onderzoek toont aan dat leren toeneemt als beleidsprocessen participatief worden ingericht en discussie tussen velen plaats kan vinden. Zo wordt meer geleerd over de aard van het probleem en elkaars inzichten. De manier waarop formele, onomkeerbare beslissingen worden genomen en werkelijk en tijdig geparticipeerd kan worden en contact gemaakt kan worden met beslissingen in een volgend procesonderdeel spelen een elementaire rol in de acceptatie van een “discussieproces”. Anno 2005 concluderen dat de voorbereidingstijd te kort, de vraagstelling te ingewikkeld en de fondsen te gering waren is op zijn minst als “deugt niet” te bestempelen.

*D.J. Keijser is bestuurder, bestuurskundige en communicator. De auteur organiseerde  onder andere referendumdiscussies met als onderwerp “Europa”. De portal www.politic.nl doet daarvan verslag of bezoek www.stichtingburger.nl of beluister Radio Politiek Live.